检察机关建立违法行政行为督促纠正制度 

　　若干问题探讨 

　　何欣　 王晓民 

　　检察机关作为国家的法律监督机关,对行政机关行政执法活动进行监督当属法律监督题中应有之义。然而,由于缺乏宪法和法律的具体、明确的规定,长期以来围绕检察机关是否有权开展行政执法监督一直存在争议[1]。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)解决了这一争议,明确规定:“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”,为检察机关督促纠正违法行政行为提供了依据。为贯彻落实《决定》这一规定内容,最高人民检察院2015年修订《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》(以下简称《2015检察改革规划》),明确提出要探索建立健全行政违法行为[2]法律监督制度,但如何建立这一制度并未明确,这就需要我们进一步研究和探讨。 

　　一、督促纠正违法行政行为的内容范围 

　　根据《决定》的规定,检察机关有权督促纠正的违法行政行为的内容范围是“行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为”,也就是人们常说的行政行为中的“乱作为”和“不作为”行为。但是,违法行政行为,种类繁多,而且行政行为监督同时有“党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督”等多种途径,作为司法监督检察机关不可能也没必要对所有的违法行政行为予以督促纠正。 

　　笔者认为,检察机关督促纠正的违法行政行为主要应当是可诉的违法行政行为,即与修改后的《行政诉讼法》第12条第1款相当的内容,即:(1)违法行政处罚行为,包括违法行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等;(2)违法行政强制措施和行政强制执行行为,包括对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等;(3)违法行政许可行为,包括行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复行政许可申请,或者作出的行政许可不合法;(4)违法行政确权行为,包括行政机关违法作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权行为;(5)违法行政征收征用行为;(6)行政机关拒绝履行或者不予答复行政相对人申请履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责的行为;(7)行政机关侵犯经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的行为;(8)行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的行为;(9)行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的行为;(10)行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的行为;(11)行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行为;(12)行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的行为。 

　　之所以将检察机关督促纠正的违法行政行为主要限定在“可诉的违法行政行为”之内,理由在于:其一,检察机关作为司法机关,检察机关的监督具有司法监督的属性,检察机关督促纠正违法的内容应当与人民法院裁判对象的内容范围保持一致;其二,可诉的违法行政行为,均为侵犯行政相对人即公民、法人和其他组织人身权、财产权等合法权益的行为,直接关系社会公平正义,检察机关作为法律监督机关在监督行政行为时主要应监督直接关系社会公平正义的违法行政行为;其三,违法行政行为包括内部违法行政行为和外部违法行政行为,内部行政主体的违法行政行为,如上级行政机关对下级行政机关的越级指挥,本身不受司法审查和监督。 

　　需要注意的是,《行政诉讼法》的修改不再将可诉行政行为限定为“具体行政行为”,一些侵害公民、个人和其他组织合法权益的抽象行政行为,属于上述12种情形之一的,检察机关应当也有权予以监督纠正。此外,对于损害国家利益和社会公共利益的行政行为,如国有资产保护、环境保护、食品药品监督管理等领域,行政机关违法不作为或滥作为,使得国家利益和公共利益受到损害的,按照《决定》的规定,虽然属于“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的内容范围,但是行政公益诉讼应当作为检察行政监督的最后手段,在提起行政公益诉讼之前检察机关应当予以督促纠正,只有在督促纠正无效的情况下,检察机关才应提起公益诉讼。因此,损害国家利益和社会公共利益的行为,同样属于检察机关督促纠正违法行政行为的内容范围。 

　　二、督促纠正违法行政行为的原则 

　　检察机关督促行政机关纠正违法行政行为,是党的十八届四中全会有关司法体制改革的一项重要制度安排,对优化检察职权配置、强化法律监督、促进依法行政具有重要的现实意义。按照《决定》的规定,检察机关并不是督促纠正所有的违法行政行为,而是“在履行职责中发现”的违法行政行为,这就要求检察机关督促纠正违法行政行为要坚持谦抑性,坚守以下几个原则: 

　　一是坚持间接介入原则。虽然法律监督是检察机关的基本职责,但是这种职责不是抽象的、虚化的,而是具体的、实实在在的,是通过职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等具体职责来实现的。因此,检察机关督促纠正“在履行职责中发现”的违法行政行为应当是间接性的,而非直接性的,即检察机关不应脱离具体职责仅仅以“国家法律监督机关”为由直接介入行政活动进行全面性监督,而是通过职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等具体职责来进行监督。 

　　二是坚持职权延伸原则。检察机关督促纠正违法行政行为是对职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等检察职能中法律监督权的延伸,而非对行政权的一般监督。因此,行政相对人不服行政行为而向检察机关提出监督申请的,因不属于检察职能中法律监督权的延伸,检察机关不应受理,属于违法行政行为的也不应督促纠正。但是,接受行政相对人对国家机关及其工作人员犯罪的控告属于检察职能,经调查不构成犯罪的违法行政行为,检察机关应当依法督促纠正。 

　　三是坚持恪守边界原则。行政权运行有其自身的特点,对违法行政行为的救济法律规定有行政复议、行政诉讼等多种途径,检察机关督促纠正作为行政监督只是多种途径中的一种。依法行政的主体是行政机关,检察机关作为国家法律监督机关,应当充分尊重行政机关的自由裁量权,严格恪守权力边界, 通过督促起诉、检察建议等方式督促行政机关纠正违法行政行为,而非直接替代行政机关撤销或者变更行政行为,以免对行政权造成不恰当干预。 

　　四是坚持接受监督原则。检察机关作为法律监督机关,一方面依法监督国家机关及其工作人员的违法犯罪行为,另一方面也要自觉接受党委、人大、社会团体、舆论等各方面的监督。检察机关督促纠正违法行政行为,同样应当接受社会各界和人民群众的广泛监督,防止自身权力滥用。一方面是完善内部监督程序,加强对监督活动的监督,严格规范司法行为;另一方面则是强化监督公开,增加督促纠正的透明度和公开性,接受批评和建议,保证依法公正督促纠正。 

　　三、督促纠正违法行政行为的方式和手段 

　　行政机关执法行为遍及经济发展和社会生活的方方面面,尽管国家在不断推进和强化“依法行政”,但违法行政行为仍然不可避免。检察机关在履行法律明确授权的职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等检察职责中发现了案件以外的违法行政行为,应当通过以下方式给予督促纠正: 

　　一是检察建议。针对违法行政行为侵犯明确、具体的行政相对人权利,或者损害了公共利益、弱势群体的利益,但受损后果较轻或可以弥补的行为,运用检察建议的方式,监督行政责任主体纠正违法行政行为,停止侵权,消除侵害。如该违法行使职权责任者拒不纠正其违法行为,致使侵害后果加重,造成严重损失,则应依法追究其刑事责任。这种违法行政行为,不仅包括作为型行政违法,也包括不作为型行政违法,即有执法权的行政机关、企业、事业单位违法执法、逾权执法或者不执法,无执法权的企业、事业单位滥用或者冒用执法权。 

　　二是督促起诉、支持起诉和提起公益诉讼。针对行政机关怠于行使职权或者由于其不作为,造成国有资产流失的行为,可以运用检察建议手段,督促其积极履行职权,收回和保护国有资产。如果履行职权不能有效保护国家财产的,可以向行政机关发出督促起诉意见书,使其通过法律渠道,向人民法院提起民事诉讼,挽回和保护国有资产。同时,作为支持起诉机关,向人民法院发出支持起诉意见书,对行政机关提起诉讼的行为提供法律支持与帮助,共同维护国家利益不受损失。对于其他行政机关违法不作为或滥作为致使国家利益和公共利益受到损害的行为,通过检察建议和其它方法不足以制止其侵权的,可以代表国家提起行政公益诉讼。 

　　三是违法行为调查和专项执法行为联合检查。因履行违法行政行为监督职责的需要,检察机关可以向相关行政机关调阅行政执法档案、卷宗以及其他与被监督行政行为相关的材料,也可以向行政机关工作人员及有关单位和个人调查核实有关情况。此外,针对履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等检察职责中发现可能在涉及公民、组织和其他个人人身、财产、社会福利等方面存在普遍性违法行政行为的,可以联合纪检、监察等部门开展专项执法行为联合检查,通过联合检查发现并纠正违法犯罪行为。 

　　四、督促纠正违法行政行为的程序和保障 

　　作为国家法律监督机关,检察机关督促纠正违法行政行为,必须切实规范自己的监督活动,通过严格的程序和机制保障,实现违法行政行为督促制度的目标和效果。 

　　一是建立违法行政行为线索移送机制。按照检察机关案件线索统一归口管理的规定,职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、执行检察、民行、控告等职能部门在履行职责中发现违法行政行为案件线索的,应当统一移交案件管理部门。案件管理部门收到违法行政行为线索后,统一登记管理,并移送民行检察部门统一承办。 

　　二是建立违法行政行为线索分处机制。为方便违法行政行为研究,针对性开展督促检查,民行检察部门收到违法行政行为线索后,应当根据违法行政行为的种类,进行分类登记和管理。对于一些严重侵犯公民、法人和其他组织合法权益及涉及国有资产流失、侵犯公共利益等违法行政行为,还应及时向上级检察机关请示、备案,以提高督促纠正的质量。 

　　三是建立民行检察和职务犯罪侦查协调配合机制。鉴于民行检察部门违法调查手段有限,通过建立协调配合机制,一方面有效利用侦查和信息化手段为行政检察工作服务。另一方面,注意在督促纠正违法行政行为中发现贪污受贿、滥用职权、玩忽职守等职务犯罪案件线索,及时移送职务犯罪侦查部门查处,并利用侦查部门的侦查结果反向推动监督工作,扩大办案效果。 

　　四是建立行政机关纠正违法行为的反馈机制。鉴于检察建议、督促起诉意见书等督促纠正法律文书在实践中效力比较弱的现状,为提高督促纠正违法行政行为的权威,应当通过立法或者检察、行政机关文件会签的方式,明确检察建议使用范围及使用程序,行政机关有义务及时回复,如不采纳必须书面说明具体理由,以及没有正当理由拒不采纳和纠正应承担相应的责任等[3]。 

　　五是予以立法明确。作为一项新的制度规定,检察机关督促纠正违法行政行为,涉及检察权配置,以及检察权与行政权关系的构建问题,如果只有《决定》的规定而没有宪法和法律的明确、充分授权,既在合法性上存在障碍,也在实效性上难以有效发挥作用。因此,建立检察机关违法行政行为督促纠正制度,根本之要在于从立法上完善和明确检察机关对行政执法监督体制,对督促纠正违法行政行为的内容、范围、方式、手段作出具体的、可操作性的规定。 

　　作者单位:平顶山市人民检察院